EU’s hypede normaliseringsaftale mellem Serbien og Kosovo blev til aftale-barnet, der i ekspresfart blev kylet ud med badevandet. Aftalen er en overordnet køreplan for, hvordan de to lande skridt for skridt kan etablere gensidig forståelse og intensivere graden af samarbejde.
Du kan lytte til artiklen her. Teksten fortsætter nedenfor.
Aftalens svaghed
Dens himmelråbende svaghed er, at den ikke tager fat ved nældens rod: Manglen på direkte tale om gensidig diplomatisk anerkendelse mellem de to lande. Derudover bliver EU’s rolle som aktør i konflikten kompromitteret af, at fem EU-stater ikke anerkender Kosovo.
Den 27. februar mødtes EU med Kosovo og Serbien, som et led i den såkaldte ’Beograd-Pristina dialog’, hvor EU svinger mødetaktstokken. Formålet med mødet var at underskrive et aftaleforslag, som EU havde forhandlet med parterne. Hensigten med aftalen var at bringe de anspændte relationer mellem de to lande et skridt tættere på en såkaldt normalisering.
EU’s Kosovo-Serbien aftale
Aftalen, der kan læses på EU’s hjemmeside, indeholder elleve punkter. De udspecificerer, hvordan de to lande forpligter sig til at anerkende hinandens nationale symboler, uddannelser, nummerplader, mm. Den indeholder også en præcision af forpligtelsen til at overholde FN Chartrets principper om bl.a. respekt for andre landes suverænitet og territorial integritet.
Der er to punkter, der er værd at være særlig opmærksom på:
Det ene er, at Serbien forpligter sig til ikke at blokere for Kosovos medlemskab af internationale organisationer. Det andet er, at det serbiske mindretal i Kosovo skal sikres en højere grad af selvbestemmelse og beskyttelse, blandt andet ved oprettelse af en alliance af kommuner i Kosovo, hvor flertallet af borgere er serbiske.
Køreplan for fremtiden
På mange måder kan aftalen ses som en ramme for den videre udvikling af relationerne og en slags køreplan for, hvordan praktisk samarbejde mellem landene kan videreudvikles. I aftalen kan man også spore en inspiration fra EU’s egen funktionalistiske tilgang til integration: Vi starter med ét område, hvor der bliver integreret. Når det viser sig, at det faktisk fungerer, så udvider vi arbejdsfællesskabet med ét område til etc.
Uklar serbisk kurs
Det kom åbenbart som en overraskelse, at Serbiens præsident umiddelbart efter mødet gjorde det krystalklart, at han alligevel ikke ville underskrive nogen aftale. Serbien ville ikke støtte et potentielt Kosovo-medlemskab af FN, var forklaringen.
Det ville komme for tæt på en de-facto anerkendelse, og den serbiske præsident, Aleksandar Vučić, har tilsyneladende ingen lyst til at lægge sig ud med stadig mere skingre nationalistiske kritikere af sine forhandlinger med Kosovo. En lidt mere uvenlig tolkning kan være, at han på intet tidspunkt har været interesseret i at skrive under, men deltager i dialogen for at fastholde ideen om, at Serbien er på en EU-orienteret kurs.
Kosovos politiske kamelslugning
Kosovos premierminister, Albin Kurti, valgte til gengæld at sluge politiske kameler og signalerede villighed til at underskrive. Serbien insisterer på, at der skal oprettes en alliance af serbiske kommuner i Kosovo. Det opfattes som betalingen for en accept af Kosovos medlemskab af organisationer som eksempelvis FN. Begge dele er nedfældet i aftalen.
Ideen om en kommune-alliance har vakt bekymring. Kritikere pointerer, at der på den ene side er stor risiko for, at en sådan alliance vil kunne blive en stat-i-staten, hvor Beograd vil få direkte adgang til at blande sig i Kosovos indre anliggender. Samtidig vil det på den anden side kunne skabe forhindringer for social integration i Kosovo mellem landets mindretal, hvis det serbiske mindretal i så høj grad bliver forfordelt.
En kort udgave af en lang historie
Der er ikke meget på Balkan, der er særligt enkelt, når det handler om politisk historie. Fortalt meget kort, så var Kosovo en provins i det tidligere Jugoslavien. Relationerne mellem de muslimske etniske albanere og det serbiskortodokse mindretal i Kosovo har i mere end 100 år været problematisk.
I 1998 eskalerer situationen, og etniske albanere gør oprør mod Beograd. Der udbryder væbnet konflikt mellem styrker fra den tidligere jugoslaviske hær, som på daværende tidspunkt var styret af Serbien, og Kosovos Befrielseshær. For at få stoppet konflikten skrider Nato ind og bomber vedholdende serbiske styrker og adskillige mål i selve Serbien over en periode på knap tre måneder. Fra 1999, hvor konflikten er afsluttet, og indtil 2008 er Kosovo under FN-administration. Landet erklærer sig selvstændigt den 17. februar 2008 til højlydte protester fra Serbien.
I forhold til Serbien og til en del af de europæiske stater skal man bide mærke i, at Kosovos situation ses som et eksempel på en uafhængighedsbevægelse, der ultimativt får så meget politisk vind i sejlene, at de opnår selvstændighed og – set fra et serbisk perspektiv – tyvstjæler en provins, der burde være en del af Serbien, hvor der også befinder sig et serbisk mindretal. Det er dét, der er det næsten uløselige problem.
EU’s uorden i eget hus
EU’s rolle som primus motor i den politiske dialog mellem de to lande fremstår i dag problematisk. Selv om teksten i den omtalte aftale tydeliggør, at både Serbien og Kosovo er på vej til EU-medlemskab, så er der stadig fem EU-stater, som af forskellige grunde endnu ikke har anerkendt Kosovo. Grundene er forskellige. Ingen har noget direkte med Kosovo at gøre. Sagen er, at de omtalte europæiske lande ikke ønsker at signalere antydning af støtte til nogen form for selvstændighedsbevægelse, fordi de har udfordringer af samme skuffe på hjemmefronten.
Spanien, Slovakiet og Rumænien har etniske mindretal, der med forskellige grader af intensitet søger løsrivelse. Cyperns og Grækenlands afvisning af Kosovo udspringer af den politiske situation på Cypern. Flere af landene har dog signaleret villighed til at anerkende Kosovo, men først når en aftale om gensidig anerkendelse mellem Kosovo og Serbien ser dagens lys. Så det nærmer sig et catch-22.
I øvrigt gjorde EU-talsmænd efter Serbiens afvisning sig umage for at understrege, at det slet ikke var nødvendigt eller meningen, at aftalen skulle skrives under, hvilket overraskede flere.
Høj pris for Vučićs to heste
Det er svært at gennemskue, hvad Serbiens præsident, Aleksandar Vučić, egentlig vil. Han spiller konstant på to heste: På den ene side skal han sikre sin magtbase og sit image som vogter af serbiske politiske og kulturelle interesser, hvortil relationen til Rusland er særdeles hjælpsom.
Det er vel at mærke ikke kun serbiske interesser inden for Serbiens grænser, men hvor end der bor serbere. På den anden side, så er der for Serbien en klar økonomisk interesse i at lægge sig på en Europa-venlig kurs og sigte på medlemskab af EU.
Ideen om en serbisk alliance af kommuner i Kosovo kunne blive en meget høj pris for Kosovo og Albin Kurti at betale for serbisk grønt lys til internationale organisationer. Flere sammenligner alliancens konstruktion med den bosniske Republika Srpska, hvis politiske ledelse med ildhu arbejder for løsrivelse og dermed bidrager til en underminering af den bosniske stats stabilitet i processen.
Ambition: Stabilitet, ikke nødvendigvis udvikling
Man må gå ud fra, at politiske kræfter i EU er drevet af et oprigtigt ønske om at bidrage til, at konfliktniveauet mellem Serbien og Kosovo bliver reduceret, og at en positiv udvikling munder ud i gensidig anerkendelse. Flere kilder peger dog på, at EU samt Tyskland og Frankrig i lige så høj grad er drevet af et ønske om blot at sikre stabilitet.
En aftale kunne vise, at de europæiske stater har gjort noget, men eftersom ingen er villige til at investere tilstrækkelig politisk kapital i at nå ind til sagens kerne, så vil aftalen formodentlig ende med at ryge over i kategorien af aftaler, der bidrog til at stabilisere situationen i en periode, dog uden at lede til nogen konkret løsning.
(Først udgivet som artikel i pov.international d. 9. marts 2023)